导读

   日前，在基础设施和公用事业特许经营发展论坛，国家发改委法规司张治峰介绍了特许经营立法的有关情况。张治峰表示，将对PPP进行统一立法，并统一到特许经营法下。

   张治峰指出，为避免加剧政策冲突，包括全国人大代表、地方政府、行业协会、企业主体、业界专家在内的社会各界人士，强烈呼吁同一领域不要搞两部立法。PPP经过反复实践，其适用领域、主要模式逐渐明朗化、具体化。应用领域的逐步清晰和趋同，为统一立法创造了必要前提。因此，将对PPP进行统一立法。

    对于能否将PPP领域的立法统一到特许经营法下的问题，张治峰表示以特许经营来概括各类主要PPP模式是可行的。首先，具有成文法传统的绝大部分国家、地区都基于本地实际确定不同的立法名称。根据欧洲PPP中心介绍，大陆法系国家的立法以特许经营为主。其次，联合国国际贸易法委员会颁布的私人融资基础设施项目的三个文件都是以特许经营为脉络展开的，欧盟2014年颁布的特许经营合同授予程序指令。这些都值得借鉴。其三，特许经营立法能保持我国制度和实践的延续性。

    张治峰表示，推行特许经营不宜盲目，应该在充分比较、深入分析后审慎决策。对此，张治峰指出立法拟从适用领域、项目范围、判断标准三个方面加以解决。
明确适用领域。根据亚行PPP手册，全球范围内已有16个领域采用了PPP模式。考虑到PPP是一个不断发展的概念，参与基础设施建设运营和公共服务提供的方式日趋多元，立法在界定调整对象时，既要总结已有的实践领域，也应当充分考虑适应未来发展需要，以原则规定和必要列举的方式明确适用范围可能更为适宜。

    明确项目范围。在立法规定的适用领域内，并非所有的项目都适宜采用特许经营。特许经营立法应对适宜采用特许经营的项目应提出明确的判断标准，比如风险分担清晰，绩效监管要求明确，以及能显著降低项目全生命周期成本等，以避免一哄而上。

    明确判断标准。判断某一协议是否属于特许经营，可否从长期协商合作、风险分担和转移、持续运营并提供服务、基于绩效的付费等四方面判断。长期合作关系不应该是人为拉长，而是结合项目生命周期、投资回收周期实事求是地确定。特许经营者应当分担经营的风险，但并不意味着是风险转移给社会资本越多越好。

    在此前的PPP模式中，时常会出现政府违约、民营企业与国有企业之间的公平性等问题，导致投资者的权利无法得到保障。对此，张治峰还强调，PPP立法要注意加强投资者的权利保护。
       
     国有企业问题。对当前社会各方面反映特许经营民企参与度不高问题，张治峰表示，要重视分析制约民间资本进入特许经营领域的原因，采取相应解决办法。总体上，应坚持两个毫不动摇，为各类市场主体包括外资进入特许经营领域创造公平竞争环境。

政府违约问题。针对一些地方政府契约意识薄弱、任意违约的问题，张治峰表示，至少立法应从合同内容、丰富救济渠道、强化责任约束三个方面作出规定，提供有利于督促政府诚信履约的选项，提高争议解决的便捷性与公正性，明确政府违约责任。

    应否设立SPV问题。张治峰表示，为实现真正的项目融资，应该在立法上要求特许经营权人设立SPV。但基于我国实际特别是金融市场发展现状，设置SPV是否会加剧项目融资的困难。对此，立法需要统筹权衡，审慎设计。

     退出机制问题。张治峰表示，为社会资本特别是财务投资者设置退出渠道，有利于吸引更多社会资本参与特许经营项目。但立法应当为退出设置前置或限制条件，确保特许经营的主要或者核心建设运营者不发生变化，以及项目的运营和服务不会因为股东结构等的变化而受到影响。

     降低融资成本问题。张治峰表示，立法将重点在项目融资结构上做出制度安排，尽可能为金融创新扫清制度性障碍，而将融资产品创新交给市场。

     金融机构介入权问题。目前我国金融机构不太关注介入权，主要是由于特许经营项目经常有政府担保，已经能够有效保障其权益，行使介入权动力不足。张治峰表示，为充分调动社会各方积极性，需要对介入权内涵、行使的边界条件等问题作进一步研究。


                                                                                                                        来源：建纬律师

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